四問景區(qū)最大承載量
四問景區(qū)最大承載量
國家旅游局副局長、全國假日辦執(zhí)行主任吳文學曾在10月中旬透露，國家旅游局將在景區(qū)開放和旅游規(guī)劃方面出臺管理辦法，并就景區(qū)的最大承載量和旅游發(fā)展規(guī)劃、實施、評估制定相關導則，這兩個辦法和導則將于下月出臺。不過眼看11月已快過完，辦法和導則仍未見動靜。其實，景區(qū)最大承載量的問題，更是一場景區(qū)利益的博弈。當景區(qū)人潮散去，旅游迎來淡季之時，景區(qū)是否會對最大承載量等問題進行“冷思考”？在相關辦法出臺之前，不如再次就這一問題提出我們的質疑。
一問
誰來計算景區(qū)最大承載量
“當北京商報記者向一些景區(qū)工作人員詢問其自己統(tǒng)計的最大承載量時卻發(fā)現(xiàn)，他們說出的部分數(shù)據(jù)與政府公布的數(shù)據(jù)有不小的出入。”
雖然景區(qū)最大承載量目前由政府相關部門統(tǒng)一發(fā)布，但是景區(qū)自身也對最大承載量有自己的統(tǒng)計。據(jù)北京市旅游委公布數(shù)據(jù)顯示，目前景區(qū)最大承載量最高的為奧林匹克公園中心區(qū)，最多容納50萬人，最佳容量為30萬人。縱觀北京市旅游委國慶節(jié)前期公布的79個景區(qū)，承載量在10萬人以上的共有12個，基本上都是北京黃金周等旅游高峰期人流量最大的景區(qū)。
不過，當北京商報記者向一些景區(qū)工作人員詢問其自己統(tǒng)計的最大承載量時卻發(fā)現(xiàn)，他們說出的部分數(shù)據(jù)與政府公布的數(shù)據(jù)有不小的出入。如北海公園工作人員曾告訴記者，北海公園的最大承載量約為6萬，最佳承載量為4萬，但公布的數(shù)據(jù)卻是北海公園的最大承載量為8萬，最佳承載量為3萬；天壇公園的工作人員告訴記者7萬的最佳承載量也與公布的6萬最佳承載量相差1萬。這樣的數(shù)據(jù)差距，不禁讓人疑惑，景區(qū)最大承載量究竟是如何計算的？
資料顯示，景區(qū)最大承載量即景區(qū)旅游容量，也稱旅游承載力。是在一定時間條件下、一定旅游資源空間范圍內的旅游活動能力，即滿足游人最低游覽要求，包括心理感應氣氛以及達到保護資源的環(huán)境標準，是旅游資源的物質和空間規(guī)模所能容納的游客活動量。在中國旅游研究院研究員戰(zhàn)冬梅看來，目前自然類景區(qū)的容量核算主要有“經(jīng)驗量測”和“理論計算”兩種方法。“經(jīng)驗量測”先根據(jù)景區(qū)接待設施能力或憑經(jīng)驗估計一個較保守的容量數(shù)值，然后在實際接待中結合每年（季）的景區(qū)監(jiān)測結果對比來進行不斷的調整，使其達到一個最佳數(shù)值。“理論計算”主要包括“面積法、線路法”等。“面積法”是根據(jù)景區(qū)總面積、開展旅游活動的面積和每個游客需占用的面積，計算出同一時間內景區(qū)所能接待游客的飽和量，這個方法適用于游客大面積利用景區(qū)或游客停留時間較長的景區(qū)；“線路法”是根據(jù)景區(qū)內供游客游覽的游道長度和每位游客需占有的游道長度，計算出同一時間內景區(qū)所能接待游客的數(shù)量，游客以游道為主進行游覽的景區(qū)適用線路法進行計算。
據(jù)了解，為保證計算出的數(shù)值更加全面、準確反映出景區(qū)容量，旅游規(guī)劃機構通常在計算中加入很多其他指標。目前業(yè)內比較全面的測算方法，測算指標都包括旅游“心理容量、資源容量、生態(tài)容量、經(jīng)濟發(fā)展容量、地域社會容量”等，取這些容量中數(shù)值最小的作為旅游區(qū)核定的旅游容量。北京綠維創(chuàng)景規(guī)劃設計院旅游目的地旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設計中心主任范娟娟介紹，這些容量測算都有相應公式，但在實際操作過程中，卻遇到缺乏容量指標問題，如“游客心理容量”，某類型的景區(qū)，游客能承受的單位心理容量是多少、最佳心理容量是多少難以進行標準統(tǒng)計。不同類型的景區(qū)，單位生態(tài)容量和資源容量等也同樣如此，都缺乏詳盡的標準。此外，“經(jīng)濟發(fā)展容量”和“社會容量”的單位標準更是難以把握。
在范娟娟看來，目前主要有兩個標準涉及到旅游容量測算的問題。分別是《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》和《自然保護區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術規(guī)程》，這兩個規(guī)范給出了風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)的旅游容量測算規(guī)范，但這兩個規(guī)范并不能囊括旅游區(qū)的所有用地或是資源類型。據(jù)了解，目前的景區(qū)最大承載量或者說旅游容量，都是根據(jù)現(xiàn)有的一些規(guī)范，借鑒國內外成熟景區(qū)的經(jīng)驗測算出來的，方法雖然越來越完善，但依然缺乏規(guī)劃指導層面的完整標準和規(guī)范。為此，專家建議，在以最大承載量作為標準衡量景區(qū)之前，必須建立一套完整的測算規(guī)范和標準。
二問
誰來核準景區(qū)最大承載量
“以北京為例，不同景區(qū)的直屬管理部門就各不相同。由于主管部門復雜不同，使得景區(qū)最大承載量的核準工作也變得復雜。”
按照《旅游法》規(guī)定，景區(qū)公布的最大承載量必須是由景區(qū)主管部門核定之后的數(shù)據(jù)，但究竟哪個部門才是景區(qū)的主管部門，景區(qū)管理處之上哪一級才算是景區(qū)的主管部門，也成為目前景區(qū)發(fā)展中的一大問題。
以北京景區(qū)為例，不同景區(qū)的直屬管理部門就各不相同。如北京市內11家市屬公園由北京市公園管理中心管理，公園管理中心直屬于北京市園林綠化局；圓明園盡管是重要的歷史遺跡，但屬于海淀區(qū)政府管理；恭王府是重點文物保護單位，下屬于文化部；北京奧林匹克公園的具體工作由奧林匹克公園管理委員會管理，管委會為北京市政府的派出機構，委托朝陽區(qū)政府管理；什剎海景區(qū)管委會屬于西城區(qū)，但什剎海景區(qū)所包含的水域則屬于園林綠化局。
以通常所說的風景名勝區(qū)為例，根據(jù)1985年頒布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》，其中第5條規(guī)定：“風景名勝區(qū)依法設立人民政府，全面負責風景名勝區(qū)的保護、利用、規(guī)劃、 建設。風景名勝區(qū)沒有設立人民政府的，應當設立管理機構，在所屬人民政府領導下，主持風景名勝區(qū)的管理工作。”根據(jù)這項規(guī)定，各地都根據(jù)具體情況設立了景區(qū)管理機構。
目前我國風景名勝區(qū)管理機構的形式主要有風景區(qū)人民政府、風景區(qū)管理委員會和風景區(qū)管理代管制。這只是景區(qū)管理機構的類型，戰(zhàn)冬梅認為，景區(qū)主管部門是景區(qū)的主要管理機關，在我國，景區(qū)的主管部門可大致總結為，風景名勝區(qū)的主管部門主要是住建部門，博物院、文物古跡場所等的主管部門主要是文物部門，森林公園性質的景區(qū)主管部門主要是林業(yè)部門，地質公園之類的則主要是國土部門，也有的景區(qū)直接由當?shù)卣芾怼?/p>
資料顯示，景區(qū)主要可以分為自然類旅游景區(qū)、人文類旅游景區(qū)、主題公園類景區(qū)、社會類旅游景區(qū)四類，包括風景區(qū)、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區(qū)、自然保護區(qū)、主題公園、森林公園、地質公園、游樂園、動物園、植物園及工業(yè)、農業(yè)、經(jīng)貿、科教、軍事、體育、文化藝術、學習等各類旅游景區(qū)。其中有公益性景區(qū)也有商業(yè)性景區(qū)，景區(qū)的性質也有私有、公有之分，景區(qū)的管理體制由于景區(qū)類型的不同更是呈現(xiàn)出多樣的狀態(tài)。
之所以形成這種現(xiàn)象，跟我國部門機構的設置以及部門職能劃分有關，由于主管部門復雜不同，使得景區(qū)最大承載量的核準工作也變得復雜，為此，有人建議，要確定一個統(tǒng)一的最大承載量核準機構，甚至提出由旅游主管部門統(tǒng)一核準。對此，戰(zhàn)冬梅表示，不同主管部門根據(jù)自身特點，采用不同方法核算承載量，旅游主管部門要處理的問題比較多面，包含旅游各個環(huán)節(jié)，更多地涉及到合作和協(xié)調問題，從目前來看，旅游主管部門還無法完成承載量的核準工作。
業(yè)內專家表示，負責核準工作的景區(qū)主管部門雖然比較復雜，但根本問題還是在最大承載量的計算和作為“紅線”對景區(qū)行為進行監(jiān)管這些方面，范娟娟一再指出，超過游客容量進行運營，會帶來很多問題。首先是對資源環(huán)境的破壞造成景區(qū)的不可持續(xù)發(fā)展；其次會嚴重影響游客的旅游體驗甚至會引發(fā)安全問題；另外，由于景區(qū)的旅游產(chǎn)品開發(fā)和設施配套都是根據(jù)游客量測算而來，超過游客容量的接待量也必然造成景區(qū)接待設施遠不能滿足游客需要。沒有完整系統(tǒng)的計算和核準標準，有關景區(qū)最大承載量的規(guī)定只能淪為空談。
三問
誰來公布景區(qū)最大承載量
“《旅游法》剛開始施行，在一些景區(qū)根本就不曾計算過最大承載量的情況下，要求所有景區(qū)都要公布經(jīng)主管部門核準過的最大承載量似乎還不現(xiàn)實。”
按照《旅游法》規(guī)定，最大承載量應由景區(qū)公布。但北京商報記者通過調查發(fā)現(xiàn)，目前北京幾乎所有景區(qū)的管理部門并沒有進行最大承載量的公布，在景區(qū)的官方網(wǎng)站上也難以找到相關數(shù)據(jù)的顯示和公告。
根據(jù)《旅游法》的官方解讀，景區(qū)是最大承載量的責任主體，相關條文中也明確規(guī)定了最大承載量需要由景區(qū)公布。不過，目前景區(qū)的最大承載量并不是沒有地方公布，只是目前只有在特定時間由相關旅游主管部門進行直接發(fā)布。
以“十一”黃金周為例，在放假前夕全國不少地方都公布了相關景區(qū)的最大承載量。北京商報記者了解發(fā)現(xiàn)，國慶黃金周前一天，北京市旅游委在其官網(wǎng)上公布了除故宮博物院外北京市4A級以上（含）共79家景區(qū)游客及停車場的最大承載量。除北京外，根據(jù)報道顯示，國慶節(jié)期間擁堵問題嚴重的四川、江蘇、浙江、廣州等地景區(qū)最大承載量的數(shù)據(jù)公布，也是省市一級旅游主管部門進行的。
為何景區(qū)最大承載量幾乎全部由政府相關部門發(fā)布？對于這個問題，北京商報記者向國家旅游局等旅游主管部門進行咨詢，不過對方均以不方便為由拒絕了記者的采訪。
隨后記者在走訪景區(qū)過程中了解到，《旅游法》實施前，景區(qū)的最大承載量并不需要公布，并且對于景區(qū)來說，最大承載量僅在景區(qū)規(guī)劃過程中需要用到，是景區(qū)主管部門或景區(qū)開發(fā)公司做景區(qū)規(guī)劃時需要計算的一個量。頤和園一位工作人員向記者表示，景區(qū)管理處主要負責景區(qū)的日常接待和管理工作，有關景區(qū)最大承載量問題通常由景區(qū)的上級主管部門負責。頤和園這個說法，也得到了天壇、北海等多家4A級以上景區(qū)的認可。記者還了解到，進行景區(qū)開發(fā)的公司主要負責景區(qū)的資源開發(fā)和推廣，最大承載量只是資源開發(fā)的基礎數(shù)據(jù)，作為項目規(guī)劃的參考。
對此，范娟娟認為，《旅游法》剛開始施行，在一些景區(qū)根本就不曾計算過最大承載量的情況下，要求所有景區(qū)都要公布經(jīng)主管部門核準過的最大承載量似乎還不現(xiàn)實。就現(xiàn)在來說，多數(shù)景區(qū)最大承載量數(shù)據(jù)基本來自景區(qū)規(guī)劃時計算出的結果，這些數(shù)據(jù)也基本掌握在景區(qū)的上級主管部門手中。在她看來，景區(qū)最大承載量最后由旅游主管部門統(tǒng)一公布也跟《旅游法》的實施有關。
對于與《旅游法》規(guī)定不同的發(fā)布方式，不少景區(qū)工作人員表示，景區(qū)最大承載量的計算是由其上級主管部門負責的，景區(qū)相關的工作都由旅游主管部門監(jiān)管和指導，因此，數(shù)據(jù)由旅游主管部門公布也是理所當然。戰(zhàn)冬梅認為，旅游主管部門承擔公布工作，比較符合部分旅游者的習慣，因為大多數(shù)旅游者還是不會直接查詢景區(qū)主管部門的網(wǎng)站。
在業(yè)內看來，嚴格按照《旅游法》的字面意思理解，容易出現(xiàn)刻板教條的做法，旅游主管部門作為監(jiān)督、引導地方旅游業(yè)發(fā)展的主管單位，在景區(qū)相關數(shù)據(jù)的掌握上具有一定的資源優(yōu)勢，并且統(tǒng)一公布也有利于旅游主管部門以此作為標準，對景區(qū)的工作進行監(jiān)管。對此，中國旅游研究院行業(yè)分析師楊彥峰認為，《旅游法》提到的承載量控制方法還需要明確的執(zhí)行細則，不管是公布單位的確定，還是最大承載量的計算方法，都還需進一步明確。
四問
誰來懲罰景區(qū)“超載”現(xiàn)象
“有關開放條件和接待量的違法行為都是由‘景區(qū)主管部門’依照規(guī)定處罰，不少人把這種方式解釋為‘自己罰自己’，并以此解釋為什么‘超載’屢現(xiàn)卻不見懲罰。”
對于北京部分景區(qū)來說，人流量過大是常態(tài)，特別是黃金周旅游高峰期，頻頻出現(xiàn)接待量超過最大承載量的情況。在近期香山公園“賞紅期”，北京商報記者了解到，在“賞紅期”來臨的首個周末，香山公園第一天就迎來了10.3萬名游客，根據(jù)公布的數(shù)據(jù)，香山公園的最大承載量是8萬，明顯超過了其最大承載量，但香山公園是否應該受到懲罰？
《旅游法》中明確提出，景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量。并且在第一百零五條中規(guī)定，景區(qū)在旅游者數(shù)量可能達到最大承載量時，未依照本法規(guī)定公告或者未向當?shù)厝嗣裾畧蟾妫醇皶r采取疏導、分流等措施，或者超過最大承載量接待旅游者的，由景區(qū)主管部門責令改正，情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓1個月至6個月。但從《旅游法》實施以來，超量接待時有發(fā)生，甚至還出現(xiàn)了九寨溝景區(qū)擁堵以及廬山景區(qū)橋坍塌等事件，依舊沒有看到有關的處罰措施。
景區(qū)超過最大承載量的事件在近兩個月也屢見不鮮。在剛剛過去的“十一”黃金周期間，出現(xiàn)了不少接待量超過景區(qū)最大承載量的情況，據(jù)相關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，僅10月的第三天，市屬11家公園的游客接待量就達74萬人次，打破了歷年來市屬公園國慶黃金周期間單日客流量最高紀錄，其中游客接待量前三位的是動物園13.5萬人次、天壇公園12.9萬人次、頤和園12.8萬人次。人流爆棚不僅嚴重影響了游客的體驗，不文明現(xiàn)象和人流過度集中也給景區(qū)資源和基礎設施帶來了嚴重的影響。
北京商報記者通過調查發(fā)現(xiàn)，《旅游法》中規(guī)定的景區(qū)違法行為，除了價格違法行為外，有關開放條件和接待量的違法行為都是由景區(qū)主管部門依照規(guī)定處罰，不少人把這種方式解釋為“自己罰自己”，并以此解釋為什么“超載”屢現(xiàn)卻不見懲罰。對此，景區(qū)方面也頗有微詞，一位景區(qū)管理人員向記者表示，到景區(qū)是游客的自由選擇，景區(qū)方面不能決定，當前各景區(qū)基本都采用現(xiàn)場買票，游客到景區(qū)之后才知道來了多少人，因此景區(qū)也不能讓游客遠道而來又悻悻而返，只能盡最大能力疏導游客，提高游客游玩質量。天壇公園的工作人員告訴北京商報記者，景區(qū)人流量過大的不僅是北京，在很多地區(qū)都已是黃金周期間的常態(tài)，人流集中有多方面的原因，但根源在于人口基數(shù)大且休假制度不科學，所以責任并不都在景區(qū)。
對于此問題，范娟娟認為應從最大承載量的科學性和計算標準方面入手。她表示，如果采用了不恰當?shù)挠嬎惴椒ǎ詈蟮贸龅氖且粋�遠遠超出實際的大數(shù)值。在游客已經(jīng)明顯感覺超過心理容量時卻仍然在最大承載量范圍內。因此她建議，一方面要完善最大承載量的核算機制和標準，另一方面還需要設立一個第三方的監(jiān)管機構。
此外，在業(yè)內人士看來，把景區(qū)作為控制人流量的責任主體，按目前景區(qū)的經(jīng)營狀態(tài)顯然還不現(xiàn)實。且不說景區(qū)在門票預約機制上還達不到控制人流的要求，通常情況下景區(qū)也不會主動大規(guī)模地限制人流。范娟娟表示，目前我國的景區(qū)還無法脫離門票經(jīng)濟，門票收入依然是景區(qū)的主要收入來源之一。有專家表示，黃金周期間的旅游收入占全年旅游收入的10%左右，景區(qū)在很多時候也希望借助黃金周獲取更多的收入。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，按照分類統(tǒng)計，除39個重點旅游城市外，其他旅游城市和景區(qū)實現(xiàn)旅游收入1324億元，其中門票收入16.6億元。2012年納入全國假日旅游統(tǒng)計預報體系的119個旅游景區(qū)（點），“十一”黃金周期間共接待2433萬人次，門票收入12.5億元。(賀陳慧)
