廬山風景名勝區185元“通票”不通，網友披露游遍廬山所有景點要花1792元門票，已成為今年國慶黃金周的焦點新聞之一。其實，這種現象并非廬山獨有，只不過各地類似情況沒有廬山那樣突出。剖析廬山“通票不通”背后的癥結，有助于了解時下以自然人文公共資源為基礎的旅游景區景點門票貴而亂的現象。
癥結之一：公共資源被行政藩籬肢解
廬山作為國家級重點風景名勝區，總面積302平方公里。該區域從行政主管部門來看，有屬于城鄉建設部門管理的風景名勝區，有屬于林業部門管理的自然保護區，還有屬于農業部門管理的墾殖場，作為廬山主業的旅游部門承受著管理無方的壓力，但對景區的經營管理無能為力；從行政區劃來看，廬山雖然在九江市范圍之內，但風景名勝區管理局直轄江西省建設廳、又委托九江市代管，管理局只管理所謂800米以上的“核心區”，其余部分分別由九江市下轄的廬山區、星子縣和九江縣管理，其中有的景點由鎮管理，如三疊泉天合谷景區由星子縣海會鎮所管。就這樣一座完整的山被分割為3個部門、4個層級的政府管轄。廬山管理局說，180元門票只管800米以上的“核心區”，蓋出自此。
放大到全國，各種類型的自然人文資源分別由建設、林業、海洋、地質、環保、文化、文物和旅游部門行使管理權，在一個具體的風景區內由不同的主管部門交叉管理的現象為數不少。
癥結之二：有令不行、有禁不止，我行我素、占山為王
國家發改委多次發文要求景區內實行“一票制”，確實需要單獨設置園中園門票的要嚴格審批。2007年，江西省發改委發文要求對廬山山體的所有門票進行整治，不準再批新的景點門票。但是這些文件只停留在紙上，2008年后，星子縣批準了大口景區和天合谷景區，廬山區批準了碧龍潭、馬尾水和東林大峽谷門票。廬山管理局在辯說1792元門票之說不實時也承認，在其管理范圍內門票共515元，證明即使在800米以上的范圍內仍然有“園中園”，足見從上到下都是我行我素、陽奉陰違。
究其原由，風景名勝、古城文物、森林生態和地質奇觀等資源名義上屬于國家所有，但實際上由各級政府及其部門出面操作，各主管部門是資源的所有者、監護者，又是資源的管理者、經營者，“占山為王”公共資源變成了部門資產。
癥結之三：功能走偏、性質錯位
世界自然文化遺產、風景名勝區、自然保護區、國家森林公園、歷史文化名城名鎮和文物保護單位等公共資源，都各有法律法規。對其功能、性質都有明文規定，首先是保護自然或文化資源、傳承文化遺產，其次是人文教化、科普教育、游憩休閑、康體健身，再次是發展地方經濟。功能雖各有側重，但由于其公共資源的性質決定了環境、文化與社會方面的公益功能是基本的，應在此基礎上促進地方經濟、造福一方民眾。但是，時下熱衷的申遺、申名城名鎮、申森林公園、申文保單位等，最大的動力在于建景區、收門票。
國保單位廬山會議遺址、美齡別墅，是國家資產、學習國史黨史的課堂，是廬山景區的核心景點，在180元門票外另收門票，不僅有違“一票制”原則，而且偏離了公共資源的社會功能與性質，成為斂財的工具。廬山管理局說，這兩個景點收門票是為了“限制游客、保護文物”，實難服眾。這兩個景點限制游客的最好辦法是預約、排隊，控制瞬時流量。
癥結之四：利益驅動、GDP掛帥
在條塊分割、多頭管理的體制下，各級、各部門往往把開發景區景點作為發展地方經濟、增加財政收入的捷徑，甚至作為財政預算外的小金庫。為了開發旅游，各地紛紛招商引資，通過各類社會資本進入，盡管是依托公共資源開發的景區景點，當然還會單設門票。有關鄉鎮開發一個景點、設一個門票點，不在少數。多元利益驅動、政府GDP掛帥，是目前旅游景區門票貴、“園中園”等亂象的總根源。
對廬山景區內的票中票問題，國家旅游局5A級景區評定委員會暗訪組也曾到廬山進行了暗訪，并要求整改。九江市政府多年來也曾多次會商有關方面。但是由于多方利益主體的抵牾，既得利益格局盤根錯節，整治無效并非意外。
這種情況并非廬山獨有。目前，我國有世界自然文化遺產45項，世界地質公園27處，國家歷史文化名城119個，國家歷史文化名鎮181個，國家歷史文化名村169個，國家級風景名勝區225處，國家森林公園764處，國家地質公園218處，國家水利風景名勝區475處，還有數以萬計的省級、市級、縣級景點。幾乎每個景區景點都涉及到多方利益。有人建議學美國模式國務院單設自然文化遺產管理局。然而，由國家公園管理局統管全國國家公園與歷史文化遺址的美國模式不適合中國國情。因為美國國家公園管理局統籌有關方面的規劃、保護、建設與管理服務人員的支出，而且也不存在通過開發景區景點解決居民就業與致富問題。
為了破解景區景點條塊分割、多頭管理問題，各地在管理體制上進行了探索。由所在地政府派出的管理機構對景區與社區、旅游、農業及其他服務業、游客與居民進行統一管理。黃山、峨眉山與龍虎山景區是由風景名勝區管委會主管規劃建設、環境保護與社區管理，由管委會下轄的國有旅游公司進行經營開發；泰山、武當山景區則是由管委會統管旅游、經濟、行政、社會事務。前者實行管理權與經營權分開，后者實行管理權與經營權合一。其實，這兩種方式都是在景區內整合了風景資源、土地資源、行政資源、社會資源，管理機構高度集中、統一，避免了不少景區內存在的“九龍治水”、內耗不斷的弊端，有利于旅游業與農林業和其他行業協調發展，旅游開發與農民就業相結合，促進了景區的經濟效益、社會效益和生態效益協調發展。這種模式可以解快“通票不通”問題，但不能解決門票貴的問題。政府直管的景區也是“占山為王”，更容易把門票、索道、纜車、觀光車的票價提得高高的，穩得壟斷利益。
廬山是景區與社區合為一體的旅游區，筆者建議江西省政府借鑒上述景區的做法，授權九江市政府組建廬山風景名勝區管理委員會，把302平方公里范圍內的世界文化景觀遺產保護與全部社會經濟文化事務統一管起來，盡快結束目前“一山六治”的冏局。當然，這里面有利益博弈，尤其要兼顧貧困鄉鎮的農民利益。
（責任編輯 ：史曉燕）
