□曾博偉張金山
近日，國務院出臺了國發【2015】72號文《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》(以下簡稱《意見》)，這是2014年國務院《關于加快沿邊地區開發開放的若干意見》、《沿邊地區開放開發規劃(2012-2020)》之后，國家層面出臺的又一支持沿邊地區開發開放重大戰略的政策文件。本次出臺的文件，除聚焦重點地區和強化政策措施之外，最大的亮點就是有相當大的篇幅對沿邊地區旅游開發開放、促進邊境旅游發展做出了全面部署。同時，這也是近年來國務院出臺的非旅游主題的文件中，體現旅游內容最多的一次，這充分體現了黨中央、國務院對旅游業在國家沿邊開發開放大戰略中作用的高度重視。除一系列邊境旅游政策措施之外，《意見》還特別提出了研究發展跨境旅游合作區和探索建設邊境旅游試驗區兩個重要的政策載體，并在落實單位中明確由旅游部門牽頭，各相關部門配合。在一個文件中同時安排兩個旅游部門牽頭推動的政策載體，這在以往的國務院文件中也是不多見的，這也充分體現了國家層面對旅游部門統籌協調能力的肯定和重視。
面對這一歷史使命，旅游部門應該如何找準方向、明確思路，引領邊境旅游發展，不僅對于沿邊地區旅游業發展至關重要，同樣對提高沿邊地區整體開發開放水平至關重要。筆者認為，要站在新的歷史起點上，推動邊境旅游發展，需要重點把握好“五個轉變”。
一是在總體布局上，要實現沿邊地區從單純的貨物流通向人員與貨物共同流動轉變。改革開放以來，國家為促進沿邊地區經濟發展采取了一系列的措施。比如，在沿邊地區設立海關特殊監管區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、重點開發開放試驗區等，主要目的就是希望通過施行更加特殊的政策以促進沿邊地區的貨物貿易和發展外向型加工制造業。不過由于我國周邊國家普遍經濟比較落后，這種以貨物流動為主體的發展思路盡管有一定的作用，但成效同預期還是有較大差距，也開始面臨后續增長乏力等問題。與此同時，在許多沿邊地區，由于發展機會有限，加之醫療、教育等公共資源匱乏等因素，人口外流現象比較突出，這對國家固邊、穩邊戰略非常不利。在新的歷史時期，國家不能再像過去一樣，通過政治動員甚至政治強制將人口遷移到沿邊地區，如何增加人口，提高人氣成為新時期沿邊開發開放必須解決的重大問題。旅游業最大的優勢就在于以市場的方式提高人氣，增加沿邊地區的活力，進而帶動沿邊地區經濟社會的全面發展。此外，由于發展旅游業不涉及占有對方國家的物質資源，只是通過游客之間的雙向流動就能為彼此擴大消費市場，因而也比較容易形成雙方國家利益的最大公約數。正因為如此，在這一輪沿邊開發開放的大布局中，旅游業作為帶動人員流動的重要產業被擺到了一個更加重要的位置。相信隨著沿邊地區旅游業的快速發展，必將促進沿邊地區人流、貨物流、商流、信息流、資金流的匯聚，為優化沿邊地區經濟發展結構，增強沿邊地區經濟發展動力做出更大貢獻。
二是在游客構成上，要實現沿邊地區從關注團隊旅游向推動團隊、散客旅游共同發展轉變。過去相當長一段時期，中國旅游業關注的重點是旅行社組織的團隊旅游。同樣，在沿邊地區，過去旅游業的重心也是放在團隊旅游上，甚至對邊境旅游的理解也局限在團隊旅游上。1997年，國家旅游局、外交部、公安部、海關總署出臺的《邊境旅游暫行管理辦法》就提出，“本規定所指的邊境旅游，是指經批準的旅行社組織和接待我國及毗鄰國家的公民，集體從指定的邊境口岸出入境，在雙方政府商定的區域和期限內進行的旅游活動。”近十年來，隨著游客旅游習慣和方式的改變，散客旅游開始大行其道。目前團隊旅游在整個旅游市場中的比重不足10%。與此同時，散客旅游也正在成為邊境旅游的主角。此外，隨著出國機會增多，國人通過參加沿邊地區團隊旅游獲得出國機會的意愿也在不斷降低，傳統的、依托團隊開展的邊境旅游發展前景遇到很大挑戰。因此，能否順勢而為，大力發展散客旅游，對推動沿邊地區旅游業發展具有決定性的作用。近年來，自駕車旅游正在成為散客旅游的重要載體，在邊境地區更是如此。比如在云南，由于湄公河次區域合作的不斷深化，游客跨境自由行更為便利，像中緬自駕車環線旅游、依托昆曼公路開展的自駕車多國跨國游都吸引了大量游客參與其中。未來，隨著基礎設施的不斷完善，國際旅游合作的不斷推進，需要進一步提高散客旅游的比重，為各類出游方式提供便利，實現散客旅游和團隊旅游的良性互動，共同做大邊境旅游市場。
三是在市場選擇上，要實現沿邊地區從市場分割向三大旅游市場協調發展轉變。盡管過去沿邊地區一直存在入境旅游、出境旅游和國內旅游三大市場，但多數沿邊地區從產業發展角度，主要關注的是旅行社業的發展，即主要關注旅行社通過組織中國公民出境游上面。與邊境旅游相關的政策也主要集中在這一領域，比如邊境地區異地辦證的政策、邊境地區旅行社線路審批等政策都是如此。而從旅游市場均衡協調發展的角度看，沿邊地區不僅要發展出境旅游，同樣也要發展入境旅游以及國內旅游;更為重要的是，沿邊地區應該充分利用沿邊地區的區位特征，實現這三大市場的互動與銜接。當前，尤其需要注意兩個方面的內容：一是重視發展沿邊入境旅游，除了吸引對方國家的居民前來旅游，還要注意通過政策調整，吸引在對方國家旅游的第三國公民前來旅游。比如目前每年有不少法國游客在越南旅游，能否吸引這部分人群來我國沿邊地區旅游就是一個大課題。二是要強化出境旅游和國內旅游的互動。就沿邊地區而言，單純的出境旅游和國內旅游都很難對國內游客產生很大吸引力，因此必須打好組合拳，才能提高區域在旅游市場的競爭力。這就要求沿邊地區既要做好本國區域內的旅游建設，又要加強與對方國家的協調，共同形成和組合出有特色的旅游產品。這次《意見》中提出的建設跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區，很大程度上也是希望將出境旅游和國內旅游有機組合在一起，進而實現我國沿邊地區和對方國家旅游業的共同繁榮。
四是在發展思路上，要實現沿邊地區從單純的過境旅游地向重要旅游目的地轉變。作為重要的戰略通道，沿邊地區在國家發展中是舉足輕重的角色。但是在旅游業發展中，許多沿邊地區在往來的人流中并沒有獲得足夠的收益，僅僅是扮演了一個過境地的角色。比如，一些沿邊地區發展邊境旅游，由于多數游客只是借道，因此只有經營邊境旅游業務的旅行社能賺點收益，此外還有一點微薄的簽證費用，對整體經濟發展帶動作用并不明顯。從旅游業發展的特點看，過夜旅游遠比一日游的人均花費高。要讓游客在沿邊地區停留更長的時間，有更多的花費，就不能滿足于只是作為邊境旅游的通道，而是要立足于把沿邊地區建設成為旅游目的地進行全面規劃。對此，《意見》也明確提出，要把跨境旅游合作區打造成為“游客往來便利、服務優良、管理協調、吸引力強的重要國際旅游目的地”，同時提出要在邊境旅游試驗區探索“全域旅游”發展模式。在沿邊地區建設國際旅游目的地，需要重點發展休閑度假旅游產品，就是要讓游客在沿邊地區“有得看”、“有得吃”、“有得住”更“有得玩”，總之要提供更為豐富的體驗，讓更多游客愿意花更多的時間停留下來。這次《意見》中提出的鼓勵發展特色旅游主題酒店和特色旅游餐飲，打造民族風情濃郁的少數民族特色村鎮等內容，都是基于這一目的。可以說，未來沿邊地區邊境旅游能不能真正發展起來，主要取決于打造國際旅游目的地這一戰略目標能否實現。
五是在政策推進上，要實現沿邊地區從單一的政策措施向整體的政策推進轉變。過去由于對邊境旅游發展重視不夠，政策方面沒有系統的考慮，大多是針對非常具體的某一領域出臺政策;另外各個部門也是站在各自立場制定政策，缺少整體的謀劃。要實現沿邊地區旅游業的跨越式發展，就不能零敲碎打，而是應該綜合施策。這次《意見》在推動邊境旅游方面摒棄了過去“單打一”的做法，而是通過出臺在人員往來、車輛往來、產品開發、管制開放、管理協調等方面的政策支持措施，以推動形成政策合力，為邊境旅游發展營造一個好的政策環境。當然，《意見》規定的許多政策還比較原則，這就需要通過各個沿邊地區，特別是擬設立跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區的地方結合自身發展的實際，在《意見》的政策框架下，提出更具有可操作性的政策措施。比如，要區分哪些是需要中央層面推動的政策，哪些是應該省一級推動的政策，特別是還要弄清楚哪些是需要和對方國家協商推動的政策。當然，除了提出“實打實”的扶持政策，還特別需要在創新管理方式上下功夫，通過政策創新、制度創新，推動沿邊地區邊境旅游發展邁上新的臺階。
(作者單位：北京聯合大學旅游學院)
（責任編輯 ：歐云海）
