近日，國家發改委與美國保爾森基金會簽署合作協議，在國家公園與保護地體系研究等方面開展合作——
云南省政府2006年在迪慶建立的香格里拉普達措“國家公園”。迄今為止，云南省已先后建立8個“國家公園”，圖為普達措“國家公園”初夏風光，遠處為天寶雪山。 本報記者 黃俊毅攝
端午節前夕，南方多數地區早已進入炎夏，云南省迪慶市普達措“國家公園”依然春寒料峭。綿綿雪山勾勒出藍天與綠地的界線，泓泓綠水點綴在莽莽蒼蒼的冷杉林間，一切都是那么恬靜。
之所以給普達措“國家公園”打上引號，是因為這個位于滇西北“三江并流”世界自然遺產中心地帶的“國家公園”，其實是云南省自己設立的。
近日，國家發展改革委傳出消息：我國已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市，開展國家公園體制試點。為此，國家發改委已與美國保爾森基金會簽署《關于中國國家公園體制建設合作的框架協議》，在國家公園試點技術指南、美國等國家的國家公園案例研究、試點地區國家公園管理體制和政策實證研究、國家公園與保護地體系研究以及機構能力建設等方面開展具體合作。
權屬關系應盡快理順
建立國家公園體制，一個最現實的首要問題是：在哪里建。
國際上成功的國家公園，一般是將既有保護區、公園整合而成。比如美國黃石國家公園，占地約90萬公頃，跨懷俄明、蒙大拿、愛達荷3個州，整合了溫泉、峽谷、大湖等多個保護區和景點，擁有上萬處溫泉、290多處瀑布。園內森林占全美國森林總面積的90%，水面占全美國淡水水域面積的10%。
云南省政府2006年在迪慶建立的香格里拉普達措“國家公園”，正是依托既有的碧塔海省級自然保護區而設立。2008年，國家林業局正式批準云南省作為國家公園建設試點省，同意已具備條件的自然保護區為依托，開展國家公園建設試點。迄今為止，云南省已先后建立8個“國家公園”。
國家林業局局長趙樹叢說，1956年，國務院責成原林業部會同中國科學院等單位研究建立自然保護區問題。經過近60年的發展，我國以自然保護區為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護區體系已基本形成。目前，全國已建立自然保護區2669處，面積占國土陸地面積的15%，有效保護了我國最重要、最精華的自然景觀、生態系統、物種和遺傳基因資源。
“我國人多地少，已經很少有大面積的原生生態系統來另行劃建國家公園，現實決定了我國國家公園應主要在現有保護區中整合建立。通過整合建立國家公園，還可以解決各類保護區交叉重疊的問題，把碎片化、孤島化的自然生態系統整合起來，構建科學的保護區體系。”趙樹叢說。
建立國家公園，必須解決的另一個問題是：誰來管。
業內專家介紹，我國自然保護區是一個廣義概念，全國自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、國家水利風景區、國家水產種質資源保護區，種類達十多個。這些保護區在不同時期設立，管理和保護工作分屬不同部門，容易導致管理空白，又讓基層無所適從。另外，由于保護和管理資金缺乏明確保障，保護區往往邊管理邊經營，導致過度開發。“應盡快理順中央與地方、園區與居民、管理和經營、保護與開發的關系。”
國家公園屬保護區的一種，最早源于美國，后被世界上大部分國家采用。世界上國家公園管理體制大致可分為美國垂直管理型、德國地方自治型和日本混合管理型。雖然管理體制各具特色，但有一些共同特點，那就是：產權清晰，以保護自然生態系統為明確目的；法規健全，統一管理，規范經營；人員、工作經費由政府統一負擔。比如資金來源，政府財政投入普遍占絕對份額，園區經營收入、社會捐款只占小頭。產權方面，各國普遍將國家公園作為全體國民共有資產，實行管理和經營分離。
目前，云南省“國家公園”管理有關法規正日趨完善。比如《普達措國家公園保護管理條例》明文規定，自治州人民政府公園管理機構對公園實施統一管理，自治州人民政府設立公園保護專項資金。據了解，為建設8個“國家公園”，云南省財政迄今已投入14.02億元。以普達措“國家公園”為例，設立了生態補償資金，公園內及周邊群眾每年每戶均可獲得補償，金額少的有3000元，高的有15000元。群眾切身感受到了建設“國家公園”帶來的實惠，紛紛主動參與生態保護、森林防火和林政案件查處工作。
“國家公園的核心內涵是自然性、國有性和公益性。當前，我國適宜建立國家公園的地區主要分布在經濟社會發展滯后的山區林區，當地政府和人民群眾發展經濟的愿望比較強烈。為防止自然資源過度開發，國家公園建設管理應以中央或省級政府為主，園內自然資源歸中央或省級政府所有，做到誰所有誰負責、責權利相統一。”趙樹叢認為。
有效保護才能適度開發
國家公園整合了眾多保護區、景點，旅游資源豐富，開發潛力巨大。那么，國家公園建設中，如何處理生態保護和旅游開發的關系呢？
目前，全世界已有國家公園近萬個。世界自然保護聯盟建議：各國根據實際情況，將自然資源保護區劃分為“嚴格的自然保護區和原野保護區、國家公園、自然紀念物、棲息地與物種管理地、陸地與海洋景觀保護區、受管理的資源保護區”6種類型。“國家公園是為保護典型自然生態系統的完整性而劃定的，其保護強度僅次于嚴格的自然保護區和原野保護區。”趙樹叢說。
我國自然保護區一般劃為核心區、緩沖區、實驗區。核心區、緩沖區嚴格保護，實驗區允許開展生態旅游。比如位于浙江杭州郊區的西溪國家濕地公園，劃定的濕地生態養育區占總面積的80%，謝絕游客進入，以保育現有池塘、林地、植被，為鳥類和其他濕地生物提供靜謐的棲息繁殖地。
實際上，被視為生態保護、旅游開發成功典范的美國黃石公園，在1995年也曾險些被逐出“世界遺產”之列。原來，世界自然保護聯盟發現：公園外圍地熱和地下水鉆探，正威脅著公園舉世聞名的地熱資源；伐木、筑路、采礦、民宅建設等活動，影響了公園周圍的荒野和重要的野生動物生存環境；非法引入的湖泊鮭魚威脅到園內原有的刺喉鮭魚的生存，而刺喉鮭魚正是灰熊、小型哺乳動物和鳥類重要的食物資源；過多的旅游、考察打擾了野生動物的生活。1995年2月28日，世界遺產委員會致信美國政府，克林頓政府不得不斥資6500萬美元，收購了計劃采礦的私人土地，并采取一系列治理行動。
建立國家公園的出發點是加強自然資源保護。國家公園區域內的資源一般都是具有國家或國際意義的景觀、生態系統及生物多樣性資源。因此，“國家公園建設應始終堅持把生態保護放在第一位，只有在自然資源得到有效保護的前提下，才能適度開發利用。”趙樹叢說。（本文來源：經濟日報 記者：黃俊毅）
