大理古城維護費爭議持續近6年,在古城保護困局和游客接受度之間幾經拉鋸后,大理古城最終決定在今年十一前重啟收費。
筆者從大理市古城保護管理局獲悉,從9月1日起,在大理古城重點保護區(面積2.25平方公里)范圍內,將對從事生產經營、旅游活動的單位和個人征收古城維護費。古城維護費將實行定額和定率兩種收費辦法,向古城重點保護區范圍內從事生產經營、旅游活動的單位和個人收取。旅行社企業根據其接待進入古城的游客人次,按每人次30元收取;其他企業按營業收入的1%收取。
爭議:一波三折的收費之路
古城維護費方案一經發布,立即引發輿論熱議。早在2009年,云南就擬對進入大理古城的游客征收每人次30元的古城維護費,以籌集古城保護資金。但最終迫于輿論的質疑和當地商戶的反對而最終擱淺。
直到2014年,《大理市大理古城保護管理辦法》(以下簡稱《辦法》)出爐,擱淺5年之久的云南大理古城征收維護費的問題,再次被提上議事日程。對于5年后重啟征收的維護費,輿論幾乎仍是一片反對。有媒體甚至對收費的合法合規性提出質疑,大理古城再次站在了輿論的風口浪尖。最終,在一片質疑聲中,大理古城維護費再次擱淺。
今年5月30日,大理市古城保護管理局召開新聞發布會,宣布啟動大理古城維護費征收工作。備受爭議的古城維護費似乎終成定局。而“怎么收”這個環節最不好辦,涉及多方利益。從大理古城此前歷次公布的方案來看,輿論關注的“何時收、如何收、向誰收、誰監管”等問題幾乎每次都有調整。
事實上,大理古城維護費的收費依據來自《云南省財政廳、云南省發展和改革委員會關于收取大理古城洱海資源保護費的通知》(云財綜[2008]187號)和《云南省發展和改革委員會,云南省財政廳關于大理古城洱海資源保護費收費標準及有關問題的通知》(云發改收費[2009]864號)。
從此次大理確定的方案來看,為減少對游客的直接影響,大理古城維護費征收對象主要轉向旅行社和客棧等商家。
對接待團客的旅行社來說,征收古城維護費影響最為直接。云南省旅行社協會會長趙家骍說,這樣會在一定程度上加重旅行社負擔,游客的消費成本也相應會上升。
對客棧等商家來說,按營業收入的1%征收最具考驗。在相關旅游專家看來,這樣的收費辦法在具體操作時可能會面臨一定障礙。有專家表示,對于個體經營者而言,很難準確知曉其真實營業收入,最終或將演變為以定額方式來收取古城維護費。
尷尬:古城保護的資金困境
對財政收入匱乏的地方政府來說,古城維護費若能順利征收,無疑將成為古城保護重要的資金來源。筆者從大理白族自治州官網獲悉,2014年大理市古城保護管理局財政撥款收入僅581萬元,其中用于城市路燈照明和公共設施維護等開支188萬元。
大理市古城保護管理局的通報顯示,2014年大理古城旅游人數超過500萬人次,而古城面臨電路老化、道路狹窄、消防設施落后、古民居院落逐步消失等問題,保護任務十分艱巨。2010年至2014年,財政累計投入大理古城保護資金2億多元,年平均4000多萬元,之后還會逐年增加。
“目前,單靠政府財政投入已經遠遠不能滿足古城保護需要。考慮征收古城維護費及積極爭取社會各界力量支持,解決古城保護提升的資金缺口問題,是有效保護提升古城的重要措施。”大理市古城保護管理局常務副局長楊軍標說,5月30日起,收取維護費的決議將進行為期3個月的公示,古城維護費的使用將堅持“取之于城,用之于城”的原則,全額用于古城保護的各項支出。同時,收支情況接受審計、財政等部門的監督檢查,并向社會公示。
與大理州類似,麗江古城保護資金也很緊張。對于古城的經濟效益,麗江古城管理局負責人曾透露,截至去年底,古城管理局對麗江古城保護的財政投入已經累計達18億元,而古城維護費累計征收僅14億元,是入不敷出的,麗江古城管理局還有向商業銀行貸款等各類負債9.2億元。
值得注意的是,麗江古城被認為在國內最早開始征收古城維護費。早在2001年麗江古城便開始探索“以城養城”的保護模式,目前其古城維護費為每人80元。面對數量巨大的散客,麗江古城維護費的征收也面臨尷尬。麗江古城管理局有關負責人說,麗江散客未交古城維護費的比例在去年是26%左右,而此前達到了40%。
2013年,香格里拉獨克宗古城也開始向游客收取每人次30元的古城維護費,而2014年初獨克宗古城的一場大火更讓古城保護問題備受關注。
大理古城是1982年國務院批準的首批歷史文化名城,也是國家級風景名勝區的核心組成部份。古城內分布著14處市級以上的重點文物保護單位,55處古民居院落和眾多的歷史建筑,100多棵名木古樹。
“近年來,古城遭受火災及人為毀壞現象屢見不鮮,適當征收維護費還是比較合適的,可以改善古城消防設施,加大維護力度,讓古城很好地保存下去。”大理市民趙磊說,適當收取維護費不僅可以控制客流量,還能減輕一些財政壓力。
出路:處理好保護與開發的關系
旅游資源開發與保護似乎從來就是難以和諧統一的問題。古城保護路在何方,也成為業界普遍關注的話題。
對此,中國建筑學專家、民俗學專家羅德胤認為,維護費是否合理,要看目的和實效。保護古城不在于是否收費這些技巧和程序,而重在觀念。“人們現在的觀念是,盡可能少地接觸古城的歷史建筑,比如讓原住民搬出、限制游客人數等,但事實證明,一般性的建筑遺產還是需要有人在里面生活。”
羅德胤說,一個實例就是,現在在古城內開小型客棧成為旅游收入的一個重要來源,商戶在一定范圍內對古建筑進行改造和維修,恢復其居住功能,既取得了經濟效益,又延續著古建筑的生命力。從這一實際效果來看,商戶進駐古城,對古建筑保護具有積極作用,如果再收取維護費,首先要論證其是否合理。
“相信大理出臺古城保護管理辦法的初衷是好的,畢竟不能只想著旅游開發如何掙錢,而不想古城保護和管理措施如何跟進。古城景區不是一般性的自然風光和旅游景點,如果保護不好則會成為中國文化遺產的重大損失。”羅德胤說。
北京交通大學旅游發展與規劃研究中心主任王衍用說,旅游市場有其特殊性,來多少人不是衡量其是否繁榮的全部標準,而是要把握游客的深層訴求。如果景區只重視人數,則是對旅游產業淺層次的看法,未來轉型升級要把吃、住、行、游、購、娛等旅游要素充分利用起來,真正將“門票經濟”轉型為“產業經濟”。
杭州西湖景區較早在這方面進行了探索。西湖景區多年來堅持不收費,但旅游收入一直排在國內景區前列。政府將公共資源還給老百姓,游客也更愿意在其他項目上花錢,從而促進了整個旅游產業鏈的形成。
實際上,國內旅游業近年來也一直在倡導擺脫“門票經濟”,但口號和落實之間還有一段路要走,現在很多地方仍在依靠門票、客運等收入支撐業績。“這次大理古城重提收費,也許并不明智,盡管這也許能帶來直接的旅游經濟收入,但卻忽視了旅游對經濟的間接帶動。”王衍用說。
當然,古城保護離不開資金的支持,征收保護費也不失為一種辦法,但是古城保護不能完全依靠加大投入。不少專家認為,保護古城還應加強對古城內相關從業人員的管理,加大宣傳,增強游客愛惜古城、承擔義務的意識。
“維護費是一種政府自我授權,法理性不足。”在云南大學工商管理與旅游管理學院教授鄧永進看來,古城收費不如收稅,應該由地方立法來收稅,確保嚴肅性和合法性,立法可通過多方利益的博弈,最終獲得認可。“如果說這筆錢專門用于古城維護,大家也會為這種合法性而提高納稅的積極性。”
