大理古城維護(hù)費(fèi)爭(zhēng)議持續(xù)近6年,在古城保護(hù)困局和游客接受度之間幾經(jīng)拉鋸后,大理古城最終決定在今年十一前重啟收費(fèi)。
筆者從大理市古城保護(hù)管理局獲悉,從9月1日起,在大理古城重點(diǎn)保護(hù)區(qū)(面積2.25平方公里)范圍內(nèi),將對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、旅游活動(dòng)的單位和個(gè)人征收古城維護(hù)費(fèi)。古城維護(hù)費(fèi)將實(shí)行定額和定率兩種收費(fèi)辦法,向古城重點(diǎn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、旅游活動(dòng)的單位和個(gè)人收取。旅行社企業(yè)根據(jù)其接待進(jìn)入古城的游客人次,按每人次30元收取;其他企業(yè)按營(yíng)業(yè)收入的1%收取。
爭(zhēng)議:一波三折的收費(fèi)之路
古城維護(hù)費(fèi)方案一經(jīng)發(fā)布,立即引發(fā)輿論熱議。早在2009年,云南就擬對(duì)進(jìn)入大理古城的游客征收每人次30元的古城維護(hù)費(fèi),以籌集古城保護(hù)資金。但最終迫于輿論的質(zhì)疑和當(dāng)?shù)厣虘舻姆磳?duì)而最終擱淺。
直到2014年,《大理市大理古城保護(hù)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)出爐,擱淺5年之久的云南大理古城征收維護(hù)費(fèi)的問(wèn)題,再次被提上議事日程。對(duì)于5年后重啟征收的維護(hù)費(fèi),輿論幾乎仍是一片反對(duì)。有媒體甚至對(duì)收費(fèi)的合法合規(guī)性提出質(zhì)疑,大理古城再次站在了輿論的風(fēng)口浪尖。最終,在一片質(zhì)疑聲中,大理古城維護(hù)費(fèi)再次擱淺。
今年5月30日,大理市古城保護(hù)管理局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì),宣布啟動(dòng)大理古城維護(hù)費(fèi)征收工作。備受爭(zhēng)議的古城維護(hù)費(fèi)似乎終成定局。而“怎么收”這個(gè)環(huán)節(jié)最不好辦,涉及多方利益。從大理古城此前歷次公布的方案來(lái)看,輿論關(guān)注的“何時(shí)收、如何收、向誰(shuí)收、誰(shuí)監(jiān)管”等問(wèn)題幾乎每次都有調(diào)整。
事實(shí)上,大理古城維護(hù)費(fèi)的收費(fèi)依據(jù)來(lái)自《云南省財(cái)政廳、云南省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于收取大理古城洱海資源保護(hù)費(fèi)的通知》(云財(cái)綜[2008]187號(hào))和《云南省發(fā)展和改革委員會(huì),云南省財(cái)政廳關(guān)于大理古城洱海資源保護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題的通知》(云發(fā)改收費(fèi)[2009]864號(hào))。
從此次大理確定的方案來(lái)看,為減少對(duì)游客的直接影響,大理古城維護(hù)費(fèi)征收對(duì)象主要轉(zhuǎn)向旅行社和客棧等商家。
對(duì)接待團(tuán)客的旅行社來(lái)說(shuō),征收古城維護(hù)費(fèi)影響最為直接。云南省旅行社協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙家骍說(shuō),這樣會(huì)在一定程度上加重旅行社負(fù)擔(dān),游客的消費(fèi)成本也相應(yīng)會(huì)上升。
對(duì)客棧等商家來(lái)說(shuō),按營(yíng)業(yè)收入的1%征收最具考驗(yàn)。在相關(guān)旅游專家看來(lái),這樣的收費(fèi)辦法在具體操作時(shí)可能會(huì)面臨一定障礙。有專家表示,對(duì)于個(gè)體經(jīng)營(yíng)者而言,很難準(zhǔn)確知曉其真實(shí)營(yíng)業(yè)收入,最終或?qū)⒀葑優(yōu)橐远~方式來(lái)收取古城維護(hù)費(fèi)。
尷尬:古城保護(hù)的資金困境
對(duì)財(cái)政收入?yún)T乏的地方政府來(lái)說(shuō),古城維護(hù)費(fèi)若能順利征收,無(wú)疑將成為古城保護(hù)重要的資金來(lái)源。筆者從大理白族自治州官網(wǎng)獲悉,2014年大理市古城保護(hù)管理局財(cái)政撥款收入僅581萬(wàn)元,其中用于城市路燈照明和公共設(shè)施維護(hù)等開(kāi)支188萬(wàn)元。
大理市古城保護(hù)管理局的通報(bào)顯示,2014年大理古城旅游人數(shù)超過(guò)500萬(wàn)人次,而古城面臨電路老化、道路狹窄、消防設(shè)施落后、古民居院落逐步消失等問(wèn)題,保護(hù)任務(wù)十分艱巨。2010年至2014年,財(cái)政累計(jì)投入大理古城保護(hù)資金2億多元,年平均4000多萬(wàn)元,之后還會(huì)逐年增加。
“目前,單靠政府財(cái)政投入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足古城保護(hù)需要。考慮征收古城維護(hù)費(fèi)及積極爭(zhēng)取社會(huì)各界力量支持,解決古城保護(hù)提升的資金缺口問(wèn)題,是有效保護(hù)提升古城的重要措施。”大理市古城保護(hù)管理局常務(wù)副局長(zhǎng)楊軍標(biāo)說(shuō),5月30日起,收取維護(hù)費(fèi)的決議將進(jìn)行為期3個(gè)月的公示,古城維護(hù)費(fèi)的使用將堅(jiān)持“取之于城,用之于城”的原則,全額用于古城保護(hù)的各項(xiàng)支出。同時(shí),收支情況接受審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)的監(jiān)督檢查,并向社會(huì)公示。
與大理州類似,麗江古城保護(hù)資金也很緊張。對(duì)于古城的經(jīng)濟(jì)效益,麗江古城管理局負(fù)責(zé)人曾透露,截至去年底,古城管理局對(duì)麗江古城保護(hù)的財(cái)政投入已經(jīng)累計(jì)達(dá)18億元,而古城維護(hù)費(fèi)累計(jì)征收僅14億元,是入不敷出的,麗江古城管理局還有向商業(yè)銀行貸款等各類負(fù)債9.2億元。
值得注意的是,麗江古城被認(rèn)為在國(guó)內(nèi)最早開(kāi)始征收古城維護(hù)費(fèi)。早在2001年麗江古城便開(kāi)始探索“以城養(yǎng)城”的保護(hù)模式,目前其古城維護(hù)費(fèi)為每人80元。面對(duì)數(shù)量巨大的散客,麗江古城維護(hù)費(fèi)的征收也面臨尷尬。麗江古城管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),麗江散客未交古城維護(hù)費(fèi)的比例在去年是26%左右,而此前達(dá)到了40%。
2013年,香格里拉獨(dú)克宗古城也開(kāi)始向游客收取每人次30元的古城維護(hù)費(fèi),而2014年初獨(dú)克宗古城的一場(chǎng)大火更讓古城保護(hù)問(wèn)題備受關(guān)注。
大理古城是1982年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的首批歷史文化名城,也是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心組成部份。古城內(nèi)分布著14處市級(jí)以上的重點(diǎn)文物保護(hù)單位,55處古民居院落和眾多的歷史建筑,100多棵名木古樹(shù)。
“近年來(lái),古城遭受火災(zāi)及人為毀壞現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮,適當(dāng)征收維護(hù)費(fèi)還是比較合適的,可以改善古城消防設(shè)施,加大維護(hù)力度,讓古城很好地保存下去。”大理市民趙磊說(shuō),適當(dāng)收取維護(hù)費(fèi)不僅可以控制客流量,還能減輕一些財(cái)政壓力。
出路:處理好保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系
旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)似乎從來(lái)就是難以和諧統(tǒng)一的問(wèn)題。古城保護(hù)路在何方,也成為業(yè)界普遍關(guān)注的話題。
對(duì)此,中國(guó)建筑學(xué)專家、民俗學(xué)專家羅德胤認(rèn)為,維護(hù)費(fèi)是否合理,要看目的和實(shí)效。保護(hù)古城不在于是否收費(fèi)這些技巧和程序,而重在觀念。“人們現(xiàn)在的觀念是,盡可能少地接觸古城的歷史建筑,比如讓原住民搬出、限制游客人數(shù)等,但事實(shí)證明,一般性的建筑遺產(chǎn)還是需要有人在里面生活。”
羅德胤說(shuō),一個(gè)實(shí)例就是,現(xiàn)在在古城內(nèi)開(kāi)小型客棧成為旅游收入的一個(gè)重要來(lái)源,商戶在一定范圍內(nèi)對(duì)古建筑進(jìn)行改造和維修,恢復(fù)其居住功能,既取得了經(jīng)濟(jì)效益,又延續(xù)著古建筑的生命力。從這一實(shí)際效果來(lái)看,商戶進(jìn)駐古城,對(duì)古建筑保護(hù)具有積極作用,如果再收取維護(hù)費(fèi),首先要論證其是否合理。
“相信大理出臺(tái)古城保護(hù)管理辦法的初衷是好的,畢竟不能只想著旅游開(kāi)發(fā)如何掙錢(qián),而不想古城保護(hù)和管理措施如何跟進(jìn)。古城景區(qū)不是一般性的自然風(fēng)光和旅游景點(diǎn),如果保護(hù)不好則會(huì)成為中國(guó)文化遺產(chǎn)的重大損失。”羅德胤說(shuō)。
北京交通大學(xué)旅游發(fā)展與規(guī)劃研究中心主任王衍用說(shuō),旅游市場(chǎng)有其特殊性,來(lái)多少人不是衡量其是否繁榮的全部標(biāo)準(zhǔn),而是要把握游客的深層訴求。如果景區(qū)只重視人數(shù),則是對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)淺層次的看法,未來(lái)轉(zhuǎn)型升級(jí)要把吃、住、行、游、購(gòu)、娛等旅游要素充分利用起來(lái),真正將“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”。
杭州西湖景區(qū)較早在這方面進(jìn)行了探索。西湖景區(qū)多年來(lái)堅(jiān)持不收費(fèi),但旅游收入一直排在國(guó)內(nèi)景區(qū)前列。政府將公共資源還給老百姓,游客也更愿意在其他項(xiàng)目上花錢(qián),從而促進(jìn)了整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形成。
實(shí)際上,國(guó)內(nèi)旅游業(yè)近年來(lái)也一直在倡導(dǎo)擺脫“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”,但口號(hào)和落實(shí)之間還有一段路要走,現(xiàn)在很多地方仍在依靠門(mén)票、客運(yùn)等收入支撐業(yè)績(jī)。“這次大理古城重提收費(fèi),也許并不明智,盡管這也許能帶來(lái)直接的旅游經(jīng)濟(jì)收入,但卻忽視了旅游對(duì)經(jīng)濟(jì)的間接帶動(dòng)。”王衍用說(shuō)。
當(dāng)然,古城保護(hù)離不開(kāi)資金的支持,征收保護(hù)費(fèi)也不失為一種辦法,但是古城保護(hù)不能完全依靠加大投入。不少專家認(rèn)為,保護(hù)古城還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)古城內(nèi)相關(guān)從業(yè)人員的管理,加大宣傳,增強(qiáng)游客愛(ài)惜古城、承擔(dān)義務(wù)的意識(shí)。
“維護(hù)費(fèi)是一種政府自我授權(quán),法理性不足。”在云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院教授鄧永進(jìn)看來(lái),古城收費(fèi)不如收稅,應(yīng)該由地方立法來(lái)收稅,確保嚴(yán)肅性和合法性,立法可通過(guò)多方利益的博弈,最終獲得認(rèn)可。“如果說(shuō)這筆錢(qián)專門(mén)用于古城維護(hù),大家也會(huì)為這種合法性而提高納稅的積極性。”
