一、旅游管理的背景

　　旅游管理方式是與旅游業(yè)自身發(fā)展階段和旅游業(yè)特征不斷凸顯緊密相連的。旅游業(yè)發(fā)展早期，在產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)上，對應(yīng)的是以團(tuán)隊旅游為主體的市場結(jié)構(gòu)，是游客在少數(shù)幾個知名景區(qū)“走馬觀花”式的觀光游覽和滿足于“到此一游”的淺層次訴求。這一時期，旅游業(yè)還基本上停留在“小旅游”的狀況。同時，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模上，入境旅游剛開始起步（1978年旅游外匯收入只有2.63億美元）；國內(nèi)旅游市場還基本沒有形成；出境旅游更是少之又少。由于產(chǎn)業(yè)規(guī)模很小，旅游業(yè)除了增加國家外匯方面的作用外，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合帶動還不明顯。1979年1月2日，鄧小平同志在同國家旅游總局負(fù)責(zé)人的談話中提出，“旅游這個行業(yè)，要變成綜合性的行業(yè)。”1979年1月6日，鄧小平同志在同國務(wù)院負(fù)責(zé)人談話時又講到，“發(fā)展旅游要和城市建設(shè)綜合起來考慮。”這兩次談話，一方面充分反映了鄧小平同志深刻認(rèn)識到，旅游業(yè)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等眾多領(lǐng)域；但另一方面，鄧小平同志之所以說“要變成”，表明在旅游業(yè)發(fā)展的早期，由于產(chǎn)業(yè)體量不夠，影響不大，還沒有體現(xiàn)出綜合性產(chǎn)業(yè)的特征。因此，在這一時期，由旅游部門行使簡單的行政管理，基本能夠應(yīng)對旅游業(yè)發(fā)展中遇到的主要問題。

　　隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游資源范圍不斷擴(kuò)大，旅游產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延長，旅游市場邊界不斷拓展，旅游業(yè)與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的融合不斷深化，新的旅游產(chǎn)品、旅游業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，旅游業(yè)逐漸從一個“小”產(chǎn)業(yè)變成了“大”產(chǎn)業(yè)。同時，由于旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，使得旅游業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)特征逐步顯現(xiàn)，綜合帶動作用日益突出。這個時候，傳統(tǒng)的“小”旅游管理就很難適應(yīng)旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。“小馬拉大車”，成為旅游管理與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展矛盾的生動寫照。2013年3月22日，習(xí)近平同志在俄羅斯中國旅游年開幕式上的致辭中講到，“旅游是綜合性產(chǎn)業(yè)，是拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力”，同時又特別提到“旅游是傳播文明、交流文化、增進(jìn)友誼的橋梁，是人民生活水平提高的一個重要指標(biāo)”。這意味著經(jīng)過30多年的發(fā)展，旅游業(yè)已經(jīng)成為綜合性產(chǎn)業(yè)，成為與人民生活息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。面對“大”旅游的出現(xiàn)，迫切需要創(chuàng)新旅游管理以開創(chuàng)旅游業(yè)發(fā)展新的局面，使旅游業(yè)在國家“五位一體”建設(shè)中發(fā)揮更加突出的作用。

　　二、大旅游管理的框架

　　一般而言，管理是在特定的環(huán)境下，對組織所擁有的資源進(jìn)行有效的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制。實(shí)現(xiàn)旅游管理的創(chuàng)新，就需要建立與“大旅游”相適應(yīng)的“大管理”格局。具體而言，“大旅游”背景下的大旅游管理指的是，社會公共組織特別是政府部門從保障旅游權(quán)利，有效滿足游客需求出發(fā)，為提高人民群眾滿意度，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，更好地發(fā)揮旅游的綜合帶動功能，通過整合行政資源等各種管理資源，對旅游業(yè)實(shí)行的全面、復(fù)合的公共管理。總體而言，大旅游管理并不局限于經(jīng)濟(jì)管理，而是覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)的綜合管理。對應(yīng)“大旅游”的大管理并不局限于旅游部門，而是涉及與旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)的眾多政府部門以及非政府組織。對應(yīng)“大旅游”的大管理并不僅僅是一般意義上的行業(yè)監(jiān)管，同時也包含一部分促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的內(nèi)容。值得關(guān)注的有兩方面：

　　一是旅游部門對旅游業(yè)的管理。根據(jù)2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國家旅游局的職能主要有：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展，制定法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，旅游市場開發(fā)，旅游產(chǎn)品開發(fā)，規(guī)范旅游市場秩序，推動旅游國際交流與合作，港澳臺旅游工作，旅游人才培訓(xùn)等。

　　二是與旅游相關(guān)部門對旅游業(yè)的管理。根據(jù)國務(wù)院的“三定”方案，許多非旅游部門的職能也與旅游業(yè)發(fā)展直接或者間接相關(guān)。這些管理主要包括：第一，旅游資源方面的管理，主要涉及民委、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、文化、體育、林業(yè)、宗教、海洋、中醫(yī)藥管理等部門；第二，游客流動方面的管理，主要涉及外交、公安、港澳、對臺等部門；第三，旅游產(chǎn)業(yè)運(yùn)行方面的管理，主要涉及工商、質(zhì)檢、稅務(wù)、安監(jiān)、統(tǒng)計等部門；第四，旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)方面的管理，主要涉及發(fā)展改革、財政、國土、民政、人力資源與社會保障、商務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)委、教育、衛(wèi)生、科技、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸、人民銀行、國資、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)、氣象等部門。

　　三、大旅游管理的思路和方向

　　大旅游管理的目標(biāo)在于按照旅游業(yè)綜合性產(chǎn)業(yè)的特征要求，立足于充分發(fā)揮旅游業(yè)的綜合帶動效應(yīng)去開展旅游管理。因此，這就需要打破過去旅游管理的狹隘思維，以一個全新的旅游管理視角，把旅游管理水平和旅游業(yè)發(fā)展水平推進(jìn)到一個新的階段。

　　隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，旅游業(yè)的綜合效應(yīng)越來越受到地方黨委政府的關(guān)注，把旅游業(yè)發(fā)展放到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體戰(zhàn)略中加以推進(jìn)正在成為各個地方的共識。因此，推動大旅游管理的基本思路就是不把旅游管理局限在一個具體的行業(yè)管理上，而是把旅游業(yè)作為政府管理經(jīng)濟(jì)社會各個方面，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的突破口和切入點(diǎn)。一方面，通過促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展來帶動一個區(qū)域的整體發(fā)展；另一方面，從游客需求的角度來審視地方現(xiàn)行管理中存在的問題和矛盾，通過同時滿足地方居民和外來游客的需求來提升地方的管理水平。

　　黨的十八大報告明確提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。”這就要求在實(shí)施政府管理的時候要解決政府缺位、錯位和不到位的問題。同時，十八大報告還提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的目標(biāo)。對大旅游管理來說，必須按照建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，一方面將市場能夠解決的問題交給市場去解決；另一方面，又必須發(fā)揮好政府在市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中應(yīng)盡的職責(zé)，以促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展。具體而言，大旅游管理的主要方向有：

　　一是從被動管理到主動管理。過去旅游業(yè)的管理很多處于一種自發(fā)和被動的狀態(tài)。造成這種情況的原因之一是由于旅游業(yè)發(fā)展對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響還不夠，使各方面對旅游業(yè)的重視不夠，因此對旅游管理的重視也不夠。原因之二是依靠旅游部門自身職能無法完成對旅游業(yè)的大管理，而相關(guān)部門在行使職能時又對旅游業(yè)考慮得不足。因此，當(dāng)旅游業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問題時，很多都是應(yīng)急式、補(bǔ)救式地去處理，缺乏從源頭、從根本上去理順管理關(guān)系，也很少主動地按照旅游業(yè)發(fā)展的特征和自身規(guī)律去進(jìn)行管理。隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，各方面對旅游業(yè)的規(guī)律和作用認(rèn)識更加清晰，開始主動根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要對一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)主動進(jìn)行管理。比如，2006年為提高數(shù)千家非星級住宿接待單位的服務(wù)水平，做好奧運(yùn)會的住宿服務(wù)接待工作，北京旅游部門聯(lián)合商務(wù)部門、奧組委運(yùn)動服務(wù)等部門聯(lián)合制定了《住宿業(yè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評定》，對住宿服務(wù)單位需要達(dá)到的基本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。而為了做好2010年上海世博會等大型活動的住宿服務(wù)工作，上海市政府2009年專門出臺了《上海市旅館業(yè)管理辦法》，要求旅游管理部門應(yīng)建立重大節(jié)慶活動旅館住宿需求分析系統(tǒng)，并制定相關(guān)保障預(yù)案；在重大節(jié)慶活動期間及之前的規(guī)定時間，通過相關(guān)媒體發(fā)布到滬旅客住宿量預(yù)測、旅館服務(wù)指引以及旅館出租率、平均房費(fèi)等信息；同時，還對組織家庭臨時住宿服務(wù)的相關(guān)規(guī)則和程序等進(jìn)行了規(guī)定。從實(shí)踐來看，這些主動管理的措施都收到了很好的效果。未來，隨著旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略中地位的不斷提升，包括旅游部門在內(nèi)的各政府部門將在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對旅游管理主動進(jìn)行通盤考慮，提高旅游管理的水平。

　　二是從局部管理到全面管理。過去對旅游的管理側(cè)重于點(diǎn)狀的管理，比如具體到對旅游飯店的管理、對旅游景區(qū)的管理等。此外，以對旅行社的管理為抓手，對涉及旅游線路的一些方面進(jìn)行管理，比如對參加旅游團(tuán)的游客在旅游購物過程中發(fā)生的糾紛進(jìn)行管理。但是伴隨大眾旅游時代的到來，特別是散客旅游時代的興起，僅僅停留在點(diǎn)和線上的管理很難適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的客觀需要。因此由點(diǎn)、線擴(kuò)展到面的管理成為旅游大管理發(fā)展的重要方向。隨著旅游的不斷深化，游客出游已經(jīng)不再僅僅停留在對一個景區(qū)的觀光，而是注重在旅游過程中對一個地區(qū)文化和生活等各方面的綜合體驗(yàn)，這就意味著旅游目的地開始在旅游業(yè)發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位，旅游目的地之間的競爭成為旅游競爭的主要矛盾，因此以城市為主要載體的旅游目的地也必將成為旅游大管理的主戰(zhàn)場，而各旅游目的地在實(shí)施旅游全面管理上的成效也將直接影響目的地之間的競爭結(jié)果。此外，旅游的全面管理還體現(xiàn)在管理主體的多元化方面，即除了政府部門實(shí)施的管理，還需要考慮到行業(yè)協(xié)會的管理。從發(fā)達(dá)國家旅游管理的經(jīng)驗(yàn)看，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)自律組織，作為政府和企業(yè)之間的橋梁和紐帶，對旅游業(yè)發(fā)展起著不可替代的作用。可以預(yù)見，隨著大旅游管理的不斷完善，未來行業(yè)協(xié)會等中介組織和政府之間的協(xié)作和互動將更加頻繁，這也有利于提高旅游管理水平。

　　三是從直接管理到強(qiáng)化服務(wù)。從產(chǎn)業(yè)的角度看，旅游業(yè)市場化程度較高，政府的管理一定不能干擾市場規(guī)則的運(yùn)行，一定要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。除此之外，市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的重要職能之一就是完善公共服務(wù)。對旅游業(yè)發(fā)展來說，公共服務(wù)更為重要。在上個世紀(jì)90年代，在旅游部門推動下，許多地方加強(qiáng)了旅游標(biāo)識系統(tǒng)建設(shè)、旅游廁所建設(shè)等旅游業(yè)發(fā)展中反映突出的問題，取得了很好的成效。此后一些旅游目的地政府在旅游業(yè)發(fā)展中更加重視旅游公共服務(wù)建設(shè)，比如通過提供旅游公共服務(wù)信息，建立散客集散中心、旅游咨詢中心等方式來為游客提供更多便利。未來如何更好地為旅游業(yè)發(fā)展提供公共服務(wù)將成為大旅游管理的關(guān)鍵所在。

　　此外，需要指出的是，政府從直接管理向強(qiáng)化服務(wù)的轉(zhuǎn)變還需要寓管理于服務(wù)當(dāng)中，徹底轉(zhuǎn)變管理方式。比如，旅游部門本身對企業(yè)的管理職能比較弱，因此很早就放棄了對旅游企業(yè)的直接干預(yù)，但是旅游部門通過星級飯店標(biāo)準(zhǔn)和A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的管理方式，有力地推動了旅游企業(yè)服務(wù)水平的提高，也同時體現(xiàn)了自身管理的權(quán)威。這種以服務(wù)發(fā)展為落腳點(diǎn)的管理，也為政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，為旅游大管理提供了方向。

　　四是從部門管理到綜合協(xié)調(diào)。旅游業(yè)綜合性強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)邊界模糊，旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展已經(jīng)成為新時期旅游業(yè)發(fā)展的一個重要特點(diǎn)。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)【2009】41號）就明確提出，“大力推進(jìn)旅游與文化、體育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、水利、地質(zhì)、海洋、環(huán)保、氣象等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的融合發(fā)展。”面對這樣的情況，旅游大管理不可能由旅游部門或者哪個部門單獨(dú)實(shí)施，只能通過綜合協(xié)調(diào)的方式，才能更好地整合管理資源，促進(jìn)旅游業(yè)以及與旅游業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　五是從供給導(dǎo)向管理到需求導(dǎo)向管理。和早期國民經(jīng)濟(jì)整體上屬于短缺經(jīng)濟(jì)一樣，旅游產(chǎn)業(yè)早期總體上也是處于短缺狀態(tài)，因此多年來旅游業(yè)的重點(diǎn)在供給管理。但隨著旅游接待服務(wù)設(shè)施的逐漸完善和供給不斷增加，除一些壟斷性的旅游吸引物供給無法增長以及“黃金周”期間旅游供給緊張之外，在多數(shù)時段，大多數(shù)產(chǎn)品都處于供過于求的狀況，旅游管理的重點(diǎn)也在一定程度轉(zhuǎn)向需求管理。比如市場營銷是國家和地方擴(kuò)大外需和內(nèi)需的重要舉措，也是旅游業(yè)非常突出的特色，是全世界普遍性的做法，反映了旅游內(nèi)在規(guī)律的要求，是需求管理中非常重要的一項(xiàng)。假日制度改革也是一個重要的需求管理政策，圍繞假日制度的變化采取了一系列的需求管理措施，如“黃金周”的預(yù)報制度、緊急救援制度等。此外，強(qiáng)調(diào)需求管理除了要更好地釋放旅游需求外，更重要的是要從需求方的角度，特別是從游客的角度去審視現(xiàn)有的管理制度、管理方式中有哪些不符合游客的要求。通過改革各個政府部門現(xiàn)有的政策和規(guī)定，以促進(jìn)政府更好地為游客提供服務(wù)。

　　（曾博偉 作者單位：國家旅游局政策法規(guī)司）