□李慶雷楊路佳
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中將“開放”作為五大發(fā)展理念之一，指出“開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路”，要求“形成各有側(cè)重的對外開放基地”，“提高邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展水平”，“發(fā)展服務(wù)貿(mào)易”，“廣泛開展教育、科技、文化、旅游、衛(wèi)生、環(huán)保等領(lǐng)域合作”。旅游是沿邊地區(qū)的重要優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，是邊境跨境經(jīng)濟(jì)合作與文化交流的重要領(lǐng)域。在陸疆沿邊開放深入推進(jìn)“一帶一路”上升為國家戰(zhàn)略的背景下，邊境跨境旅游和國際旅游合作需要不斷創(chuàng)新發(fā)展理念、方式、內(nèi)容和載體，建設(shè)跨境旅游合作區(qū)應(yīng)提上探索日程。
跨境旅游合作區(qū)的內(nèi)涵和類型
跨境旅游合作區(qū)是以旅游服務(wù)為主導(dǎo)功能、旅游產(chǎn)業(yè)要素可以自由流動、跨越兩個或兩個以上國界的特殊區(qū)域。它應(yīng)具有四個方面的特征。一是跨越國界，通常由兩個或兩個以上國家在邊境相鄰地區(qū)經(jīng)過平等協(xié)商后共同辟建，按照雙方協(xié)定的規(guī)則進(jìn)行管理，實(shí)質(zhì)上是國際旅游合作的一種表現(xiàn)形態(tài)。二是旅游主導(dǎo)，即以特色邊貿(mào)購物、邊境口岸觀光、異國風(fēng)情體驗(yàn)為主要功能，旅游業(yè)是當(dāng)之無愧的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也可以將其稱為跨國旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)。三是產(chǎn)業(yè)集聚，即餐飲、住宿、游覽、娛樂、購物、交通集散等旅游要素類型豐富，數(shù)量較多，空間集聚效應(yīng)明顯。四是自由流動，即消除服務(wù)貿(mào)易壁壘，實(shí)行自由貿(mào)易政策，旅游者、勞動力、資本等旅游產(chǎn)業(yè)要素可以相對自由地流動。上述特征使跨境旅游合作區(qū)具有獨(dú)特的競爭優(yōu)勢，有利于游客付出較少的金錢、時間和精力成本獲得涉及兩國或多國自然景觀與人文風(fēng)情的豐富旅游體驗(yàn)，但也因此存在一些特殊的制約因素，如不同國家政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和利益訴求的差異。
按照不同的要素組合，跨境旅游合作區(qū)可以設(shè)計為不同的類型。從參與國家數(shù)量來看，可以分為雙邊跨境旅游合作區(qū)(如中越德天·板約瀑布跨境旅游合作區(qū))、多邊跨境旅游合作區(qū)(中俄朝跨境旅游合作區(qū))。按照主導(dǎo)驅(qū)動因素，可以分為景區(qū)驅(qū)動型跨境旅游合作區(qū)(如中蒙貝爾湖跨境旅游合作區(qū))、商貿(mào)服務(wù)驅(qū)動型跨境旅游合作區(qū)(如中哈霍爾果斯國際邊境合作中心)、城鎮(zhèn)建設(shè)驅(qū)動型跨境旅游合作區(qū)(如河口-老街跨境旅游合作區(qū))、經(jīng)濟(jì)合作驅(qū)動型跨境旅游合作區(qū)(如磨憨-磨丁跨境旅游合作區(qū))。根據(jù)合作的領(lǐng)域、內(nèi)容和深度，可以分為松散型跨境旅游合作區(qū)(即廣義的跨境旅游合作區(qū)，如中俄哈蒙環(huán)阿勒泰國際旅游合作試驗(yàn)區(qū)，在出入境便利化、規(guī)劃編制、線路組織等方面進(jìn)行較為松散的合作，區(qū)域范圍相對較大且通常沒有明確邊界)和緊密型跨境旅游合作區(qū)(即狹義的跨境旅游合作區(qū)，如中越德天·板約瀑布跨境旅游合作區(qū)，雙方圍繞跨國景區(qū)建設(shè)進(jìn)行深度合作，區(qū)域范圍相對較小且通常有明確的邊界)。按照發(fā)展階段，可以分為探索起步型跨境旅游合作區(qū)(如我國的絕大多數(shù)跨境旅游合作區(qū))、穩(wěn)定發(fā)展型跨境旅游合作區(qū)(如Nysa歐洲區(qū)域)、創(chuàng)新提升型跨境旅游合作區(qū)(如美加沃特頓-冰川國際和平公園)。
跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的籌劃與推進(jìn)
在國內(nèi)，“跨境旅游合作區(qū)”這一設(shè)想的提出由來已久，而具有較大影響的早期實(shí)踐可以追溯到2009年12月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展若干意見》提出的“依托崇左大新跨國瀑布景區(qū)和憑祥友誼關(guān)景區(qū)設(shè)立中越國際旅游合作區(qū)”，這標(biāo)志著跨境旅游合作區(qū)已經(jīng)進(jìn)入國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在推進(jìn)過程中，德天·板約瀑布跨境旅游合作區(qū)建設(shè)成為中越兩國外交磋商的重要內(nèi)容，地方政府提出將其建設(shè)成為第一個跨境旅游合作區(qū)的目標(biāo)。隨后，吉林的延邊和圖們、廣西的東興和防城港、黑龍江的黑河和綏芬河、內(nèi)蒙古的滿洲里和阿爾山、新疆的阿爾泰和霍爾果斯，以及云南的西雙版納、紅河、德宏、保山、普洱、臨滄等地都提出過建設(shè)跨境旅游合作區(qū)(或國際旅游合作區(qū)、跨境旅游特區(qū))的設(shè)想，并開展了規(guī)劃編制、會議研討、線路組織、政策爭取等相關(guān)工作。
以邊境跨境旅游開展較早的云南省為例，從2005年起就陸續(xù)組織力量編制了《上湄公河國際公園發(fā)展規(guī)劃》、《湄公河上游河段(黃金四角)旅游區(qū)跨國旅游線路規(guī)劃》、《滇西——緬北跨國旅游線路規(guī)劃》，提出了四大國際旅游走廊、湄公河綠三角國際公園、中老越三國邊地生態(tài)旅游環(huán)線建設(shè)等設(shè)想，建設(shè)了“一國兩寨”(瑞麗市銀井村)、中緬邊境公園(勐海縣打洛鎮(zhèn))等景點(diǎn)。2014年，云南省旅游發(fā)展委員會與國家旅游局政策法規(guī)司共同完成了省政府與國家旅游局委托課題——跨境旅游合作區(qū)研究;2015年3月，全國政協(xié)委員喻頂成提出政協(xié)議案，懇請國家批準(zhǔn)云南探索建立跨境旅游合作區(qū);同年6月，云南省人民政府向國家旅游局遞交了《關(guān)于請將云南省列為開展跨境旅游合作區(qū)建設(shè)試點(diǎn)省的函》。
由于跨境旅游合作區(qū)是邊境跨境旅游和國際旅游合作的新載體，其建設(shè)模式、運(yùn)行機(jī)制、管理方法等尚處于探索階段，加之處于國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的末梢、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、人才和技術(shù)等生產(chǎn)要素相對不足，受地緣政治、國家安全、貿(mào)易往來等外部環(huán)境因素的影響，造成跨境旅游合作區(qū)建設(shè)中還存在不少制約因素，與發(fā)展愿景還有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｒ皇窍嚓P(guān)政策的制約。出于對國家安全的考慮，各國現(xiàn)行的出入境管理政策和邊界管理制度對人員、交通工具、生產(chǎn)要素的自由往來具有剛性約束，出入境便利化需要國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方政府無力解決。例如，《關(guān)于中越陸地邊境管理制度的協(xié)定》第五章第二十一條規(guī)定“雙方不得在邊界線兩側(cè)各30米范圍內(nèi)新建永久性設(shè)施”，中方德天瀑布景區(qū)只局限于開放游客到835號界碑地域越南邊民經(jīng)營購物攤點(diǎn)購物，這不利于跨境旅游合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和吸引物的開發(fā)。二是基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善。部分跨境旅游合作區(qū)遠(yuǎn)離區(qū)域中心城鎮(zhèn)，交通、給排水、電力通訊、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施不健全甚至是空白，對方國家無力投資，導(dǎo)致資金需求大、建設(shè)進(jìn)程慢。三是投資主體和利益分配方式較為特殊。跨境旅游合作區(qū)性質(zhì)特殊，對承擔(dān)開發(fā)建設(shè)任務(wù)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)具有不同于一國之內(nèi)普通旅游區(qū)(點(diǎn))的要求，私營企業(yè)出于投資風(fēng)險等方面的考慮往往較為謹(jǐn)慎，國家之間的利益分配方式也是需要長時間協(xié)商方能解決的問題。四是旅游吸引物創(chuàng)新具有風(fēng)險。除了界湖(界山、界島)等少數(shù)具有特色旅游資源依托的跨境旅游合作區(qū)之外，其他跨境旅游合作區(qū)需要采用無中生有的思路，創(chuàng)造性地建設(shè)目前國界兩側(cè)沒有的新型旅游吸引物，這不僅需要創(chuàng)意資本，也具有市場風(fēng)險。
推進(jìn)跨境旅游合作區(qū)發(fā)展的建議
近年來，國家重視陸疆沿邊地區(qū)發(fā)展，深入推進(jìn)邊境城鎮(zhèn)、重點(diǎn)口岸、邊境(跨境)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，打造沿邊對外開放橋頭堡和經(jīng)濟(jì)增長極，“一帶一路”上升為國家戰(zhàn)略，為跨境旅游合作區(qū)發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了機(jī)遇，跨境旅游合作區(qū)增加了加速發(fā)展的條件。為了促進(jìn)跨境旅游合作區(qū)的健康、持續(xù)、快速發(fā)展，提出如下建議：
一是加強(qiáng)理論研究，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)通過國家旅游局科研項(xiàng)目資助、設(shè)立中國旅游研究院研究跨境旅游合作基地、旅游科學(xué)年會專題研討等形式，鼓勵相關(guān)科研院所、旅游行政管理部門的專家學(xué)者聯(lián)合成立科研團(tuán)隊(duì)，繼續(xù)加強(qiáng)對跨境旅游合作區(qū)的構(gòu)成要素、基本類型、建設(shè)內(nèi)容、產(chǎn)品開發(fā)、運(yùn)作主體、管理模式、政策需求、風(fēng)險防控及相關(guān)問題的研究，形成具有系統(tǒng)性、創(chuàng)新性、指導(dǎo)性的理論成果，為政府決策和企業(yè)投資提供理論依據(jù)。同時，組織翻譯介紹世界范圍內(nèi)跨境旅游合作區(qū)發(fā)展情況的論文和書籍，加快與相關(guān)國家在跨境旅游合作區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的交流與合作，廣泛借鑒和吸收美加沃特頓-冰川國際和平公園、阿爾卑斯山區(qū)、非洲卡沙跨界自然保護(hù)區(qū)等跨境旅游合作區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)。
二是制定發(fā)展規(guī)劃，出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。旅游發(fā)展，規(guī)劃先行。適時組織專業(yè)力量，在深入實(shí)地考察、廣泛調(diào)查訪談、多方聽取意見的基礎(chǔ)上，考慮“一帶一路”戰(zhàn)略、全國沿邊開放布局、各地發(fā)展基礎(chǔ)、地緣政治格局、鄰國邊境地區(qū)實(shí)際情況，編制具有科學(xué)性、針對性和操作性的跨境旅游合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃，明確跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的總體思路、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)，確定跨境旅游合作區(qū)發(fā)展的總體布局、重點(diǎn)區(qū)域、核心領(lǐng)域，遴選優(yōu)先項(xiàng)目和扶持內(nèi)容，提出跨境旅游合作區(qū)發(fā)展的保障措施和近期行動計劃，以指導(dǎo)各地的跨境旅游合作區(qū)實(shí)踐，避免各地一哄而上、重復(fù)投資、低水平建設(shè)。同時，研究編制《跨境旅游合作區(qū)建設(shè)指南》，并嘗試與相關(guān)國家聯(lián)合制定《跨境旅游合作區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，以防止個別地區(qū)掛羊頭賣狗肉，混淆視聽，誤導(dǎo)游客。
三是設(shè)立試點(diǎn)示范，實(shí)施分類指導(dǎo)。在科學(xué)研究和規(guī)劃的基礎(chǔ)下，考慮區(qū)域性中心城鎮(zhèn)、商貿(mào)往來、邊境跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的支撐，選擇距離客源城市較近、基礎(chǔ)條件成熟、資源特色鮮明、國際關(guān)系穩(wěn)定的地區(qū)，設(shè)立跨境旅游合作區(qū)試點(diǎn)或示范，給予一定的權(quán)限，支持其在守住底線的前提下，用改革創(chuàng)新的精神去推動跨境旅游合作區(qū)發(fā)展，在管理方式、項(xiàng)目建設(shè)、利益分配等方面進(jìn)行探索，積累經(jīng)驗(yàn)后推廣到其他跨境旅游合作區(qū)。建議將跨境大型旅游景區(qū)作為跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的突破口，統(tǒng)籌推進(jìn)線路合作型、過境服務(wù)型跨境旅游合作區(qū)的發(fā)展。“十三五”期間，可以優(yōu)先選擇廣西崇左德天·板約瀑布、云南瑞麗“一寨兩國”、內(nèi)蒙古呼倫貝爾貝爾湖等地作為資源驅(qū)動型(景區(qū)建設(shè)型)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)，將新疆中哈霍爾果斯邊境合作中心、云南西雙版納磨憨——磨丁(老撾)等作為商貿(mào)驅(qū)動型(過境服務(wù)型)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)，將廣西東興——越南芒街(自駕車)、內(nèi)蒙古二連浩特——烏蘭巴托(蒙古)——伊爾庫茨克(俄羅斯)、吉林琿春——哈桑(俄羅斯)——束草(韓國)等作為產(chǎn)品驅(qū)動型(線路合作型)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的示范。
(作者單位：云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院)
