□李慶雷楊路佳
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中將“開放”作為五大發展理念之一，指出“開放是國家繁榮發展的必由之路”，要求“形成各有側重的對外開放基地”，“提高邊境經濟合作區、跨境經濟合作區發展水平”，“發展服務貿易”，“廣泛開展教育、科技、文化、旅游、衛生、環保等領域合作”。旅游是沿邊地區的重要優勢產業，是邊境跨境經濟合作與文化交流的重要領域。在陸疆沿邊開放深入推進“一帶一路”上升為國家戰略的背景下，邊境跨境旅游和國際旅游合作需要不斷創新發展理念、方式、內容和載體，建設跨境旅游合作區應提上探索日程。
跨境旅游合作區的內涵和類型
跨境旅游合作區是以旅游服務為主導功能、旅游產業要素可以自由流動、跨越兩個或兩個以上國界的特殊區域。它應具有四個方面的特征。一是跨越國界，通常由兩個或兩個以上國家在邊境相鄰地區經過平等協商后共同辟建，按照雙方協定的規則進行管理，實質上是國際旅游合作的一種表現形態。二是旅游主導，即以特色邊貿購物、邊境口岸觀光、異國風情體驗為主要功能，旅游業是當之無愧的主導產業，也可以將其稱為跨國旅游經濟特區。三是產業集聚，即餐飲、住宿、游覽、娛樂、購物、交通集散等旅游要素類型豐富，數量較多，空間集聚效應明顯。四是自由流動，即消除服務貿易壁壘，實行自由貿易政策，旅游者、勞動力、資本等旅游產業要素可以相對自由地流動。上述特征使跨境旅游合作區具有獨特的競爭優勢，有利于游客付出較少的金錢、時間和精力成本獲得涉及兩國或多國自然景觀與人文風情的豐富旅游體驗，但也因此存在一些特殊的制約因素，如不同國家政治制度、經濟發展階段和利益訴求的差異。
按照不同的要素組合，跨境旅游合作區可以設計為不同的類型。從參與國家數量來看，可以分為雙邊跨境旅游合作區(如中越德天·板約瀑布跨境旅游合作區)、多邊跨境旅游合作區(中俄朝跨境旅游合作區)。按照主導驅動因素，可以分為景區驅動型跨境旅游合作區(如中蒙貝爾湖跨境旅游合作區)、商貿服務驅動型跨境旅游合作區(如中哈霍爾果斯國際邊境合作中心)、城鎮建設驅動型跨境旅游合作區(如河口-老街跨境旅游合作區)、經濟合作驅動型跨境旅游合作區(如磨憨-磨丁跨境旅游合作區)。根據合作的領域、內容和深度，可以分為松散型跨境旅游合作區(即廣義的跨境旅游合作區，如中俄哈蒙環阿勒泰國際旅游合作試驗區，在出入境便利化、規劃編制、線路組織等方面進行較為松散的合作，區域范圍相對較大且通常沒有明確邊界)和緊密型跨境旅游合作區(即狹義的跨境旅游合作區，如中越德天·板約瀑布跨境旅游合作區，雙方圍繞跨國景區建設進行深度合作，區域范圍相對較小且通常有明確的邊界)。按照發展階段，可以分為探索起步型跨境旅游合作區(如我國的絕大多數跨境旅游合作區)、穩定發展型跨境旅游合作區(如Nysa歐洲區域)、創新提升型跨境旅游合作區(如美加沃特頓-冰川國際和平公園)。
跨境旅游合作區建設的籌劃與推進
在國內，“跨境旅游合作區”這一設想的提出由來已久，而具有較大影響的早期實踐可以追溯到2009年12月國務院《關于進一步促進廣西經濟社會發展若干意見》提出的“依托崇左大新跨國瀑布景區和憑祥友誼關景區設立中越國際旅游合作區”，這標志著跨境旅游合作區已經進入國家的區域發展戰略。在推進過程中，德天·板約瀑布跨境旅游合作區建設成為中越兩國外交磋商的重要內容，地方政府提出將其建設成為第一個跨境旅游合作區的目標。隨后，吉林的延邊和圖們、廣西的東興和防城港、黑龍江的黑河和綏芬河、內蒙古的滿洲里和阿爾山、新疆的阿爾泰和霍爾果斯，以及云南的西雙版納、紅河、德宏、保山、普洱、臨滄等地都提出過建設跨境旅游合作區(或國際旅游合作區、跨境旅游特區)的設想，并開展了規劃編制、會議研討、線路組織、政策爭取等相關工作。
以邊境跨境旅游開展較早的云南省為例，從2005年起就陸續組織力量編制了《上湄公河國際公園發展規劃》、《湄公河上游河段(黃金四角)旅游區跨國旅游線路規劃》、《滇西——緬北跨國旅游線路規劃》，提出了四大國際旅游走廊、湄公河綠三角國際公園、中老越三國邊地生態旅游環線建設等設想，建設了“一國兩寨”(瑞麗市銀井村)、中緬邊境公園(勐�？h打洛鎮)等景點。2014年，云南省旅游發展委員會與國家旅游局政策法規司共同完成了省政府與國家旅游局委托課題——跨境旅游合作區研究;2015年3月，全國政協委員喻頂成提出政協議案，懇請國家批準云南探索建立跨境旅游合作區;同年6月，云南省人民政府向國家旅游局遞交了《關于請將云南省列為開展跨境旅游合作區建設試點省的函》。
由于跨境旅游合作區是邊境跨境旅游和國際旅游合作的新載體，其建設模式、運行機制、管理方法等尚處于探索階段，加之處于國家經濟與社會發展的末梢、基礎設施不完善、人才和技術等生產要素相對不足，受地緣政治、國家安全、貿易往來等外部環境因素的影響，造成跨境旅游合作區建設中還存在不少制約因素，與發展愿景還有相當的差距。一是相關政策的制約。出于對國家安全的考慮，各國現行的出入境管理政策和邊界管理制度對人員、交通工具、生產要素的自由往來具有剛性約束，出入境便利化需要國家統籌協調，地方政府無力解決。例如，《關于中越陸地邊境管理制度的協定》第五章第二十一條規定“雙方不得在邊界線兩側各30米范圍內新建永久性設施”，中方德天瀑布景區只局限于開放游客到835號界碑地域越南邊民經營購物攤點購物，這不利于跨境旅游合作區基礎設施的建設和吸引物的開發。二是基礎設施不夠完善。部分跨境旅游合作區遠離區域中心城鎮，交通、給排水、電力通訊、環境衛生設施不健全甚至是空白，對方國家無力投資，導致資金需求大、建設進程慢。三是投資主體和利益分配方式較為特殊�？缇陈糜魏献鲄^性質特殊，對承擔開發建設任務的機構和企業具有不同于一國之內普通旅游區(點)的要求，私營企業出于投資風險等方面的考慮往往較為謹慎，國家之間的利益分配方式也是需要長時間協商方能解決的問題。四是旅游吸引物創新具有風險。除了界湖(界山、界島)等少數具有特色旅游資源依托的跨境旅游合作區之外，其他跨境旅游合作區需要采用無中生有的思路，創造性地建設目前國界兩側沒有的新型旅游吸引物，這不僅需要創意資本，也具有市場風險。
推進跨境旅游合作區發展的建議
近年來，國家重視陸疆沿邊地區發展，深入推進邊境城鎮、重點口岸、邊境(跨境)經濟合作區、重點開發開放試驗區建設，打造沿邊對外開放橋頭堡和經濟增長極，“一帶一路”上升為國家戰略，為跨境旅游合作區發展夯實了基礎、創造了機遇，跨境旅游合作區增加了加速發展的條件。為了促進跨境旅游合作區的健康、持續、快速發展，提出如下建議：
一是加強理論研究，借鑒國際經驗。應通過國家旅游局科研項目資助、設立中國旅游研究院研究跨境旅游合作基地、旅游科學年會專題研討等形式，鼓勵相關科研院所、旅游行政管理部門的專家學者聯合成立科研團隊，繼續加強對跨境旅游合作區的構成要素、基本類型、建設內容、產品開發、運作主體、管理模式、政策需求、風險防控及相關問題的研究，形成具有系統性、創新性、指導性的理論成果，為政府決策和企業投資提供理論依據。同時，組織翻譯介紹世界范圍內跨境旅游合作區發展情況的論文和書籍，加快與相關國家在跨境旅游合作區建設領域的交流與合作，廣泛借鑒和吸收美加沃特頓-冰川國際和平公園、阿爾卑斯山區、非洲卡沙跨界自然保護區等跨境旅游合作區的做法和經驗。
二是制定發展規劃，出臺相關標準。旅游發展，規劃先行。適時組織專業力量，在深入實地考察、廣泛調查訪談、多方聽取意見的基礎上，考慮“一帶一路”戰略、全國沿邊開放布局、各地發展基礎、地緣政治格局、鄰國邊境地區實際情況，編制具有科學性、針對性和操作性的跨境旅游合作區發展規劃，明確跨境旅游合作區建設的總體思路、發展目標、主要任務，確定跨境旅游合作區發展的總體布局、重點區域、核心領域，遴選優先項目和扶持內容，提出跨境旅游合作區發展的保障措施和近期行動計劃，以指導各地的跨境旅游合作區實踐，避免各地一哄而上、重復投資、低水平建設。同時，研究編制《跨境旅游合作區建設指南》，并嘗試與相關國家聯合制定《跨境旅游合作區建設標準》，以防止個別地區掛羊頭賣狗肉，混淆視聽，誤導游客。
三是設立試點示范，實施分類指導。在科學研究和規劃的基礎下，考慮區域性中心城鎮、商貿往來、邊境跨境經濟合作區的支撐，選擇距離客源城市較近、基礎條件成熟、資源特色鮮明、國際關系穩定的地區，設立跨境旅游合作區試點或示范，給予一定的權限，支持其在守住底線的前提下，用改革創新的精神去推動跨境旅游合作區發展，在管理方式、項目建設、利益分配等方面進行探索，積累經驗后推廣到其他跨境旅游合作區。建議將跨境大型旅游景區作為跨境旅游合作區建設的突破口，統籌推進線路合作型、過境服務型跨境旅游合作區的發展�！笆濉逼陂g，可以優先選擇廣西崇左德天·板約瀑布、云南瑞麗“一寨兩國”、內蒙古呼倫貝爾貝爾湖等地作為資源驅動型(景區建設型)跨境旅游合作區建設的試點，將新疆中哈霍爾果斯邊境合作中心、云南西雙版納磨憨——磨丁(老撾)等作為商貿驅動型(過境服務型)跨境旅游合作區建設的試點，將廣西東興——越南芒街(自駕車)、內蒙古二連浩特——烏蘭巴托(蒙古)——伊爾庫茨克(俄羅斯)、吉林琿春——哈桑(俄羅斯)——束草(韓國)等作為產品驅動型(線路合作型)跨境旅游合作區建設的示范。
(作者單位：云南師范大學旅游與地理科學學院)
（責任編輯 ：歐云海）
